宜宾市住房和城乡建设局等7部门

关于印发《宜宾市房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理实施细则（试行）》的通知

三江新区、宜宾高新区、“两海”示范区管委会，各县（区）人民政府，市直各部门（单位）：

现将《宜宾市房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理实施细则（试行）》印发你们，请遵照执行。

宜宾市住房和城乡建设局                             宜宾市发展和改革委员会      

宜宾市财政局                                        宜宾市自然资源和规划局      

宜宾市审计局                             宜宾市政府国有资产监督管理委员会

      宜宾市公共资源交易中心    

2024年11月7日       

宜宾市房屋建筑和市政基础设施工程

总承包管理实施细则

（试行）

第一章总则

第一条为进一步规范我市房屋建筑和市政基础设施建设项目，加强对采用工程总承包模式的全过程管理，有效控制项目投资，提高工程建设质效，根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）、《四川省政府投资管理办法》（川府规〔2022〕5号）、《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（川建行规〔2020〕4号）以及《四川省住房和城乡建设厅等部门关于进一步加强全省房屋建筑和市政基础设施工程总承包监督管理的通知》（川建行规〔2021〕19号）等法律法规和规范性文件，结合宜宾市实际，制定本实施细则。

第二条本实施细则所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

第三条宜宾市市本级住房城乡建设领域房屋建筑和市政基础设施工程建设项目依法实行工程总承包的，适用本细则。各县（区）住房城乡建设领域房屋建筑和市政基础设施工程建设项目依法实行工程总承包的，遵照执行。

第四条总投资5000万元以上的政府投资建设项目，建设单位应当按照《宜宾市市本级重大经济事项决策规定实施细则（试行）》（宜委办〔2022〕6号）的规定，履行相应决策程序确定工程建设模式。总投资5000万元以下的政府投资建设项目，由行业主管部门会同建设行政部门依法依规确定是否采用工程总承包模式。

原则上建设规模、建设标准及投资规模不明晰、发包人需求不明确、重要材料设备规格参数不齐全、不符合打捆招标条件的片区开发项目，不得采用工程总承包建设模式。

第五条宜宾市房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目（以下简称工程总承包），应当遵循“公平竞争、限额设计、总价控制、严格审核、规范高效”的原则。

第二章投资决策

第六条本实施细则所称政府投资项目，是指在宜宾市行政区域范围内使用预算安排的资金以直接投资或资本金注入方式投资的固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建等。

第七条政府投资项目应当严格按照相关规定开展投资项目决策，由建设单位编制的项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定程序，报投资主管部门审批，一律实行“先决策、后审批”“先审批、后实施”，不得随意简化、合并、倒置审批手续。

第八条建设单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。

项目建议书应对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析，并附相关文件资料。

可行性研究报告应对项目技术经济可行性、社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、安全生产、社会稳定风险、投资估算以及项目资金等主要建设条件的落实情况进行全面分析论证，明确招标范围、招标组织形式和招标方式，并附法律、行政法规和国家有关规定的项目审批前置手续。

初步设计应当符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求，同时进行安全设施设计，明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案，并据此编制投资概算。投资概算应当包括工程费用、工程建设其他费用、预备费用等国家规定的项目建设所需的全部费用。

第九条政府投资项目采用工程总承包模式的，原则上建设单位应当在初步设计审批完成、以投资概算为经济控制指标、预留建设单位需要发生的前期相关管理必要费用后，进行工程总承包项目发包。其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

第十条政府投资项目采用工程总承包模式的，由住建部门出具初步设计的行业技术审查意见，发改部门负责根据住建部门的审查意见审批初步设计和投资概算。

第十一条经投资主管部门审批的投资概算是政府项目投资的最高限额，是投资安排和资金下达的依据，其建设内容、规模、投资等原则上不得调整。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，建设单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报投资主管部门核定;涉及预算调整或者调剂的，依照有关法律法规办理。

第十二条政府投资项目初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告的投资估算的10%，建设单位应当向投资主管部门报告，投资主管部门可以要求建设单位重新报送可行性研究报告。

第十三条本实施细则所称国有企业，是指注册地在宜宾市行政区域范围内，由市级国资监管机构统筹管理的各市属国有企业（含各级独资或控股公司）。

本实施细则所称国有企业投资项目，是指在宜宾市行政区域范围内除政府投资项目以外的国有资金占控股或主导地位的固定资产投资项目。

第十四条国有企业要切实履行主体责任，建立健全内控机制，严格按照市级国资监管机构对国有企业投资决策相关规定，执行“三重一大”决策程序，在实施前应充分研判投资项目存在的风险，避免造成国有资金流失。

国有企业要按照《企业投资项目核准和备案管理条例》和省、市相关规定，依法依规办理企业投资项目备案（或核准）手续。

第十五条以下类型的国有企业投资项目采用工程总承包模式的，应参照本实施细则中政府投资项目投资决策程序进行决策与核准（或备案）。

（一）由政府通过招商引资或与社会资本合作（PPP）等方式交由国有企业实施的，国有企业未来能通过使用者付费等方式收回投资的项目；

（二）由国有企业通过对上申请财政补助或政府专项债券等资金实施的项目；

（三）由政府匹配要素资源，提供土地保障等，交由国有企业实施的项目；

（四）其他应当参照政府投资项目进行管理的国有企业投资项目。

第十六条本实施细则中未作规定的投资项目采用工程总承包模式的，按法律法规和国家、省、市有关政策执行。

第三章发包和承包

第十七条工程总承包发包前，建设单位应当合理确定并预留相应工作时间，完成地质勘察、初步设计及概算编制、建安工程费概算审查等前期工作，同时应当确保前期工作成果达到规定深度或符合相关部门审批的要求。

严禁建设单位采用“模拟清单、费率下浮”方式进行工程总承包发包。

严禁建设单位以领导批示、重大项目开工、工期紧急等作为依据倒置基本建设程序，在未完成前期准备工作、未通过相关部门审批、不具备发包条件情况下进行工程总承包发包。

第十八条建设单位应当在发包前自行或委托具有相应工程造价咨询能力的单位依据现行建设工程计价、计量规范编制项目清单及招标控制价（最高投标限价）。

建设单位应提高项目清单编制质量，根据实际情况合理确定和划分建安工程费中总价部分与单价部分，其中，总价部分占比应超过招标控制价（最高投标限价）的50%。原则上单价部分适用于项目中建设场地地质地理环境特征、岩土工程条件不明、发包人要求不明确等有较大调整风险的分部工程项目。

第十九条政府投资项目以及符合第十五条规定的国有企业投资项目，建设单位应将具备施工图设计深度的图纸和工程造价报财政部门进行审查。

建设单位应根据财政部门审查建议确定招标控制价（最高投标限价）。

第二十条建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

拟实施工程总承包项目在发包范围内的设计、施工或者采购中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位，除法定情形外，一律实行公开招标。严禁将依法必须招标的项目进行拆分，化整为零规避招标，严禁以招商引资协议、领导批示、会议纪要等为依据代替公开招标程序违法违规指定承包单位。

第二十一条工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系、项目管理能力，相应的财务、风险承担能力，以及与发包工程相类似的工程设计、施工或者工程总承包业绩。本条规定的“施工资质”是指施工总承包资质，“施工单位”是指具有施工总承包资质的施工单位。

第二十二条以联合体方式承揽的，联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。联合体投标的牵头人（单位）根据招标文件确定。招标文件没有明确的，联合体协议应约定其中一方为牵头人（单位），并明确联合体成员单位的责任和权利。

第二十三条招标人公开已完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等文件的，参与编制项目可行性研究报告、工程方案设计、初步设计且具备工程设计资质、工程总承包条件的单位可以参与该工程总承包项目的投标，招标人应当在招标文件中予以明确。

工程总承包单位不得同时担任本工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

第二十四条工程总承包项目评标一般采用综合评估法，评审的主要因素包括工程总承包报价、工程总承包实施方案、类似工程总承包业绩、项目经理能力、项目管理机构配置、工程总承包单位的综合实力、工程质量安全专项方案和信用状况等，其中报价评分权重不得低于60%。

第二十五条建设单位和工程总承包单位应当加强风险管控，公平合理地分担风险。建设单位承担的风险主要包括：

（一）由于建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；

（二）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

（三）因国家法律法规与政策性规定变化引起的合同价格变化；

（四）不可预见工程地质条件变化造成工程费用和工期的调整；

（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

工程总承包单位承担由于工程总承包单位原因造成的设计文件变更、施工技术以及组织管理变化造成的风险。风险分担的具体内容及范围应当在招标文件和合同中约定。不得采用无限风险、所有风险及类似语句规定计价中的风险内容及范围。

第四章项目实施

第一节造价控制

第二十六条实行代建制度的工程总承包的项目，建设单位是项目管理的责任主体，代建单位或工程总承包单位应当按照与建设单位签订的合同，承担项目实施的相关权利义务，严格执行投资概算，加强资金管理和控制，保证项目推进进度，确保工程质量和安全。

第二十七条建设单位和工程总承包单位应当依法履行工程总承包合同约定的责任和义务，不得随意扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容，不得违法签订与招标文件规定、总承包合同约定的实质内容相背离的补充合同（协议）。

第二十八条建设单位应加强施工过程中的设计管理，严格执行限额设计原则，按照合同约定程序及时履行变更及签证手续，加强变更及签证管理，坚决杜绝低价中标、高价结算。

第二十九条工程变更遵循国家现行强制性技术规范和标准，按照有利于完善功能、提高质量、降低投资、缩短工期、节约资源、保护环境、安全生产的原则实施变更，确保工程变更规范有序，经济合理。

工程变更应当严格实行“先审批、后实施”原则，具体的变更范围、变更内容、审批程序等应按照政府投资项目工程变更有关规定、国有企业工程变更有关规定以及合同约定执行。

第三十条政府投资项目以及符合第十五条规定的国有企业投资项目，应当按照审批部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；确需变更建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原投资主管部门审批。

在项目建设过程中，因不可预见的自然因素与环境变化、工程项目自身性质、法律法规政策变化等特殊事由导致确需调整初步设计（含方案设计）的，由建设单位报原审批部门重新审批。除上述事由外，严禁随意调整初步设计（含方案设计）。

第二节质量控制

第三十一条建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，履行合同和法定义务。

建设单位可以委托咨询单位提供勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务。

第三十二条在工程总承包范围内依法必须进行招标的暂估价工程、货物、服务的分包，应当依法招标。分包招标形式应依据合同约定组织实施，可由建设单位和工程总承包单位[联合体牵头单位（人）]共同组织实施，也可由建设单位或者经建设单位同意由工程总承包单位[联合体牵头单位（人）]单独组织实施。

依法应当招标的暂估价工程、货物、服务，未经单独招标或联合招标，招标人、工程总承包单位不得以总承包分包名义违法直接发包。

第三十三条工程总承包单位不得将工程总承包项目进行转包，不得将项目的全部设计或施工业务支解后发包给其他单位。施工分包单位除建筑劳务分包外，不得再分包；设计分包单位不得再分包。

工程总承包项目不得分包的内容应当在招标文件中明确。

第三十四条工程总承包单位应当对其总承包的全部建设工程质量负总责。分包单位对其分包工程的质量负责。分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程的法定质量责任。

工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

工程设计或施工分包单位、设计项目负责人或施工分包项目负责人应当按照分包合同的约定对其分包工程的质量向工程总承包单位负责，工程总承包单位与分包单位对分包工程的质量承担连带责任。

建设单位对工程总承包项目质量负首要责任，严格落实对分包单位资质、实际承揽业务、违反分包约定情况的审查管理，防止违法分包。建设单位不得明示或暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

第三节工期和安全控制

第三十五条建设单位应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，不得单方面强行要求缩短工期或者任意压缩合理工期，任何单位和个人不得非法干预。

工程总承包单位应当依据合同约定对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，通过设计、采购、施工各阶段的协调、配合与合理交叉，科学制定、实施、控制进度计划，确保工程按期竣工。

第三十六条工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。建设单位对工程总承包项目施工安全负首要责任，不得对工程总承包单位提出不符合建设工程质量安全法律法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

第四节验收和结算

第三十七条项目建成并达到竣工验收条件后，建设单位应当按照联合验收的规定程序和时限完成竣工验收，并在规定时限内向住建部门申请办理竣工备案。竣工验收合格后，应及时办理竣工结算和财务决算。

第三十八条工程总承包项目竣工结算应按照合同约定进行编制和审核。采用总价合同或者总价与单价组合式合同的工程总承包项目在竣工结算和决算审核时，仅对符合工程总承包合同约定的可调整部分进行审核，对工程总承包项目总价合同、总价与单价组合式合同中按合同约定实施完成的总价部分不再另行审核。任何部门和单位不得以未进行或者未完成审计为由，拖延办理支付工程款和工程结算。

第三十九条工程总承包单位负责总承包范围内工程实施过程中的各类工程资料的审核、签署、整理等工作，并向建设单位移交相应工程档案资料。 

建设单位应当及时收集、整理、汇总建设项目各环节的文件资料，建立项目纸质档案和电子档案，并在规定时限内按照标准装订好后向城建档案管理机构移交一套符合《建设工程文件归档整理规范》的档案。

第五章监督管理

第四十条住建、发改、财政、自规、审计等有关部门按照职责分工对工程总承包项目活动实施监督管理，依法查处违法违规行为。

第四十一条住建部门对房建市政领域工程总承包活动实施指导和监督，加强对工程总承包项目招标投标、施工图审查、施工许可办理、质量安全监督、竣工验收等环节的监督管理，积极采用“双随机”检查和信用评价等监管手段，督促参建单位严格执行项目建设基本程序，合法合规开展工程总承包活动。

第四十二条发改部门应加强对工程总承包项目建设规模和资金来源的监督检查，对政府投资项目实行审批制管理，对企业投资项目实行核准制或备案制管理，做好政府投资项目初步设计和投资概算审批工作。对建设单位未按规定执行项目决策程序或规避招投标等违法违规行为，依照有关法律、法规和国家有关规定加强责任追究。

第四十三条财政部门应加强财政资金预算审核、执行管理和绩效管理工作指导，行业主管部门承担预算绩效管理的主体责任，资金使用单位承担绩效管理直接责任。严格预算约束，项目财政资金未按预算要求执行的，按照有关规定调减或收回。

第四十四条自规部门应根据相关法律法规和规划条件要求等，联合住建部门加强对项目方案设计与施工图设计的合规性和一致性审查，主要审查建设用地、建筑形象、方案总平面图、技术指标、配套公共基础设施等是否符合规划条件和相关规定。

第四十五条审计部门应依法依规履行审计监督职责，对审计发现工程总承包问题整改落实情况进行跟踪督查。

第四十六条相关行业主管部门负责制定考核标准，将国有企业实施工程总承包项目中建设单位不规范行为纳入考核，及时将考核结果报国资监管机构，国资监管机构将行业主管部门考核结果在所监管企业负责人的经营业绩考核中运用。

第四十七条公共资源交易部门依据职能职责加强对工程总承包项目交易大数据预警，并将预警信息及时推送至行政监督平台，供招投标行政监督部门监督使用。

第六章附则

第四十八条实施工程总承包的抢险救灾项目执行四川省人民政府有关抢险救灾工程项目管理的规定。

第四十九条法律法规及国家、省有关政策另有规定的，从其规定。

第五十条本实施细则由市住房城乡建设局会同相关部门负责解释，自2024年12月15日起施行，有效期3年。